李亚东等：我国第三方教育评价的核心问题辨析

　　原标题：我国第三方教育评价的核心问题辨析及政策建议

　　作者简介：李亚东，同济大学教学质量管理办公室。上海 200092；俎媛媛，上海外国语大学国际工商管理学院。上海 200083

　　内容提要：“用第三方评估促进政府管理方式改革创新”，教育系统也不例外。“第三方教育评价”在西方发达国家已经形成了相对成熟的市场和完善的运行机制，我国教育评价实践起步较晚，教育评价法规建设严重滞后。近年来，在政府职能转变和购买服务的推动下，第三方教育评价“逐步热闹起来、火热起来、发展起来”，加强第三方教育评价的政策制度建设已刻不容缓。鉴于“第三方(机构)”“第三方(教育)评价”等方面存在着争议，文章结合国内外理论研究和实践探索，围绕第三方教育评价政策制度建设的6个核心问题进行深入辨析，并就出台《关于积极推行第三方教育评价的指导意见》提出相应的政策建议。

　　关 键 词：第三方 教育评价 政策制度

　　标题注释：本文系教育部首批认定新工科研究与实践项目“新工科专业‘三位一体’评价制度研究与实践”和教育部委托项目“完善第三方教育评价政策制度研究”(教政法司函[2016]43号)的部分成果。

　　党的十八届三中全会明确提出“推广政府购买服务”，国务院十分重视“第三方评估”工作，李克强总理明确要求“用第三方评估促进政府管理方式改革创新”。2014年国务院在各地政策落实情况督查工作中首次引入“第三方评估”，国家民政部、财政部、科技部和发改委等部委积极响应，相继出台有关文件，积极培育、引导和规范“第三方评估”。时任国家行政学院党委书记陈宝生指出：“今后第三方评估将会成为政府管理中的一个常态化的事情。第三方评估也将在中国逐步热闹起来、火热起来、发展起来”。[1]推进第三方评估是大势所趋，教育系统也不例外。2015年教育部发布《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》(以下简称《若干意见》)，明确“大力培育专业教育服务机构。扩大行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织参与教育评价。制定专业机构和社会组织参与教育评价的资质认证标准。将委托专业机构和社会组织开展教育评价纳入政府购买服务范围。”可见，完善第三方教育评价的政策制度已摆上教育部重要议事日程。

　　目前，自诩为“第三方”开展教育评价的国内机构多种多样，不同类型的机构具有不同的行为特征：隶属政府的机构主要依赖政府委托，评估活动中容易“角色混乱”甚至充当“二政府”；依托学术的机构具有相对独立性，但往往缺乏法人资格；面向市场的机构具有中介性，但势单力薄、举步维艰。总体上我国第三方教育评价社会参与度不高，机制不健全，评估活动缺乏规范，处于分散凌乱状态。之所以出现上述问题，综合分析主要有四大原因：一是政府简政放权尚未到位，社会组织参与的空间有限；二是为了生存评估机构需要依附政府，往往又带来独立性与权威性之间的两难；三是评价法规严重滞后，评价机构缺乏资格认可和行业规范；四是主体之间关系不顺、角色混乱，评估机构难以合法介入。[2]从政策学的角度来看，政策解决问题的程度一方面取决于经济社会发展环境，不可能超越当时的实际；另一方面也反映了政策主体对于政策问题的理解和把握，认识水平往往左右政策内容。[3]为了完善我国第三方教育评价政策制度，避免陷入“一放就乱、一管就死”的困境，有必要就有关核心问题理论联系实际进行深入辨析，同时对政策设计(制定或完善)提出建议。

　　一、关于“第三方”及“第三方教育评价”的认识

　　1.如何界定“第三方”

　　在经济活动中，第三方通常指合同关系双方的两个主体之外相对独立的、有一定公正性的第三主体；在法律事务上，第三方一般又称为第三人，指除双方当事人之外的，在法律关系和法律诉讼关系中，与标的或者诉讼有关的第三人。[4]在社会学研究领域，“第三方”又往往与“中介组织”“缓冲组织”等概念相混用。“百度百科”对中介组织的定义是：那些介于政府与企业之间、企业之间、商品生产者与经营者之间、个人与单位之间，为市场主体提供信息咨询、培训、经纪、法律等服务，并从事协调、评估、检验、仲裁等活动的机构或组织。很多研究指出，中介组织是随着市场经济发展与政府职能改变而逐渐被重视和研究的一个概念，在政府控制社会、经济的活动中“沟通政府和经济主体之间的关系、平衡各方利益冲突和协调各方行为”的中介组织则称为社会中介组织。[5]一般来说，社会中介组织带有明显的公益性组织的性质，不以营利为目的，它是社会结构逐渐分化的产物，介于政府与管理对象之间。

。[6]中介组织又往往与“第三部门”(third sector)概念相混用，并与市民社会(或公民社会)、民间组织(或公民团体)、非营利组织、非政府组织(non-governmental organizations)、志愿者组织等又有内在联系，“这些不同称呼并无实质性的区别”。[7]

　　学术界对“第三方”的认识可以见仁见智，但政策制度设计必须做出明确界定。基于“用第三方评估促进政府管理方式改革创新”的视角，结合“推进国家治理体系和治理能力现代化”和推进事业单位改革以及“大力培育专业教育服务机构”，建议对“第三方”的界定主要归于组织属性，并强调应具有“第三方”特征(独立性、中介性、公正性和专业性)。具体地说，“第三方”是指具有独立法人资格和相应能力的非当事方专业机构或学术组织，主要包括专业服务的公益类事业单位、由民政部门批准独立设置的社团组织和民非企业、经工商注册的教育服务公司等。不具备独立法人资格的科研机构和学术团体，可以通过政府委托代理的方式承接并独立开展第三方教育评价活动。各地要坚持放管结合、优化服务，通过政府购买服务并充分利用现有教育评价资源培育和支持公益类事业单位、学术社团组织、教育中介机构和其他民办非企业单位等转型发展，成为第三方教育评价的专业机构。

　　2.怎样认定“第三方教育评价”

　　识别“第三方评价”的分歧，主要集中在评价活动的主体关系认同和内涵认知上。不同视角对“第三方教育评价”会有不同理解，主要可概括为四种：一是从利益关系来看，强调“利益无涉”。如北京市政府教育督导室将“第三方机构”界定为“与市政府教育督导室和被评估监测方均无直接经济利益关系的组织机构”。二是从组织关系来看，强调“非行政隶属”。一些社会组织强调，第三方与“第一方”“第二方”不仅没有利益关系，也不应该有任何行政隶属关系。三是从法律关系来看，强调“独立法人”。一些教育服务公司认为，第三方评价关键在于它是否真正独立，这取决于它能否承担民事诉讼和负有法律责任。四是从工作质量来看，更注重“评价的专业性”。专家学者们则认为，科学性是评价的生命线，这主要取决于评价的专业性，承担第三方教育评价的机构应包括高等院校、科研院所和相关学术团体等。可见，教育作为(准)公共产品，不同利益相关者有各自的主张。就评价内涵的认知而言，评价属哲学范畴的概念，本质上是进行价值判断，是一种特殊的认识活动。对评价活动进行分析，评价是评价主体依据一定的标准(“尺度”)，对价值主体与价值客体之间的价值关系进行评判。可见，影响评价结果的主要是标准，决定评价活动是否具有公正性，根本不在“谁在评”，而在于判断时所用的标准(“谁的尺”)是否具有“公正性”。从广义上讲，只要使用的是具有第三方特征(公正性)的标准(“尺”)，不论是谁都可以施行“第三方评价”。据此，从事第三方教育评价的机构组织可以是多种多样，关键要看它所使用的那把“尺”是否具有“第三方”特征。

　　由于存在“第三方”主体身份的复杂性以及“教育评价”活动的特殊性，而且这些复杂性与特殊性又交织在一起，往往导致“第三方教育评价”的主体身份难以认定，也就无法对其有效引导和规范管理，这是第三方教育评价政策制度建设需要解决的一个棘手问题。作为政策对象边界必须是明确的，行政管理中引入第三方评估机制是把“第三方”界定为“既非政策制定者，也非执行者”(即不是利益相关方)；教育部在《若干意见》中也明确，“大力培育专业教育服务机构。扩大行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织参与教育评价。制定专业机构和社会组织参与教育评价的资质认证标准。将委托专业机构和社会组织开展教育评价纳入政府购买服务范围。”因此，建议将“第三方教育评价”界定为：政府通过购买服务或委托代理，由符合相应资质要求的第三方机构或非当事方组织(无利益关系)具体承担，按照公正标准和科学程序独立开展工作并对结果负责所进行的各类教育评价活动。