学位授权自主审核的制度架构与风险防范

　　作者简介：孟鸿志，东南大学法学院教授；张运昊，东南大学法学院博士研究生。南京 211189

　　内容提要：我国高等教育改革一直在国家行政与高校自主之间纠葛拉扯，主要表现为实然运行层面与应然规范层面的矛盾。然而，事实不能替代规范，不断在规范层面扩大高校自主权应该是我国高等教育改革的方向，学位授权自主审核制度可以纳入这一改革进程之中。从其制度架构来看，虽然通过学位授权与学位审核的两权分离并将学位审核权还权于高校的做法的确扩大了高校自主的空间，但2018年学位授权审核制度改革仍然存在着改革方式法治化程度较低、改革对高校平等的侵犯等一系列制度风险。为此，需要通过采取多种防范措施予以消解，包括改革方式的法治化塑造；自主审核资格审批标准、审批程序和退出机制的重置；高校自主审核后的备案制以及学位授予纠纷被告资格公共职能判断标准的引入。

　　关 键 词：学位授权自主审核 制度架构 制度风险 风险防范

　　标题注释：教育部教育立法研究基地项目“《学位条例》修改中的学位授权法律问题研究”(编号：2242018S30030)。

　　一、问题的提出

　　如何实现大学自主和政府管制之间的平衡一直是高校改革中的核心命题。一方面，一旦过于强调国家权力对高校的管制权，高校的自主空间就可能被压缩，可能“摧毁脆弱的大学自治和学术自由”[1]。另一方面，如果将高校绝对排除在国家管制的范围之外，高校又有可能被“塑造为一个具有压迫、宰制力量的小利维坦”[2]。学位授权审核制度因其直接关涉高校与国家教育行政机关的关系，同样延续着这种平衡逻辑。但由于我国学位制度一开始就被纳入国家计划体制之中，因此这种平衡的维持主要体现为国家教育行政权力的管制放松和高校自主权的扩大，最终目标为实现从“他组织”到“自组织”的转向[3]。在此背景下，国务院学位委员会于2018年4月19日出台《关于高等学校开展学位授权自主审核工作的意见(学位[2018]17号)》(以下简称“《高校授权自主审核意见》”)，就进一步深化学位授权审核制度改革、扩展高校自主权作出政策安排。

　　《高校授权自主审核意见》延续了此前的改革逻辑，是贯彻落实此前教育部等五部门联合发布的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见(教政法[2017]7号)》(以下简称“《高教放管服若干意见》”)的具体举措，该意见指出：“稳妥推进部分高校自主审核博士硕士学位授权点。”问题在于，面对我国高校和国家权力之间关系的结构性调整，理论界的研究却主要集中于学位制度下游——高校与学生关系的一端，“很大程度上冷落了大学与政府关系定位的研究”[4]。殊不知，“大学相对于政府的关系定位对大学与教师、学生的关系定位具有决定性意义”[5]。因此，在学位制度的研究领域中应掀起一场从下游学位授予关系向中上游学位授权关系转变的学术运动。关于学位授权自主审核，我们认为须对以下问题作出回应：第一，高校学位授权自主审核的行为性质应如何界定？第二，学位授权自主审核制度目前的建构方式具有哪些制度风险？第三，应如何克服改革中存在的合法性危机及其他风险？

　　二、高校学位授权自主审核改革中的两权分离与性质界定

　　“学位授权审核是国家行政部门按照一定程序，对学位授予申请单位及其学科和已经获得学位授予权的单位及其学科进行学位授予资格的审定。”[6]这是国家介入高等教育领域的一种表现形式。因此，学位授权审核一直被定位为教育行政机关行使的行政职权，具体包括“学位审核”和“学位授权”两个阶段：“学位审核”是对高校是否拥有学科建设能力的专业判断，“学位授权”是国家作出的授予高校学位授予资格的行政决定。前者是后者作出决定的前提，后者是行政机关进行审核后在其裁量范围内作出的定论。而学位授权自主审核改革对传统学位授权审核制度作出了重大改变，主要体现为将“学位审核”和“学位授权”进行了二权分离并将前者赋予部分高校自主行使，这有效助推了高校学位授权审核程序的简化和学位授权审核属性的转变。

　　(一)高校学位授权自主审核中的两权分离

　　在具体分析高校学位授权自主审核改革中的两权分离及其影响之前，有必要先行厘清高校的公法地位。原因在于，我国高校的公法地位一直以来都存在规范与事实之间的矛盾和冲突。简言之，在规范上，高校被定位为事业单位法人，享有广泛的自主权①。

。然而，事实上我国高校仍被当作一种“准政府组织”从而被纳入政府的科层制体系中进行管理[7]。高校公法地位定位的不同会对此轮改革的意义产生根本影响，如果将高校等同于某种“准政府组织”，高校学位授权自主审核改革就仅具有政府内部职权调整的功能。相反，如果高校被归属于政府科层体系之外，此轮改革的外部行政法意义就重要得多。

　　1.高校的公法地位

　　高等教育法律关系涉及多方主体，根据高校所对应主体的不同，高校的公法地位也不同。理论界的关注焦点一直是高校在与学生关系中所处的公法地位。受特别权力关系理论的影响，高校与学生的关系一般被定位为内部关系，不具有可诉性。当然，伴随着特别权力关系理论的打破以及司法实践中学生受教育权保障的需要，我国法院通过田永案、刘燕文案、何小强案等创造性地将高校定性为法律、法规授权组织，从而有效保障了高校学生的诉讼权利。

　　高校与学生关系中的公法地位并非本文关注的问题，本文要关心的是高校与教育行政机关的关系中处于何种公法地位。换言之，面对高校与教育行政机关的关系在规范与事实层面的冲突，究竟应作何选择？我们认为，我国高校在事实层面上受到了政府科层体系的强力管制是无法回避的历史事实和现状，即便我国已历经多次学位授权审核权的下放，这一事实仍然存在。但这不能成为用实然事实推翻规范应然价值的理由。否则，法学研究就会“从描述走向评价，从科学走向玄思，从一个客观的领域走向一个主观的领域”[8]38。

　　因此，高校在公法规范上而非事实上的地位才是正确的选择。在此意义上，此次学位授权自主审核改革的外部行政法意义在于政府向社会的放权而非政府内部行政职权的简单调整。

　　2.高校学位授权自主审核：从权力集中到两权分离

　　高校学位授权审核的属性并不单纯，有学者认为学位授权是一种实体性行政决定，而学位审核则仅仅是学位授权的过程及相应的程序[6]。这种观点认识到了学位授权与学位审核两者之间的界分，具有显著理论意义。然而，由于其仅将学位审核作为教育行政部门作出最终学位授权决定的“过程”和“程序”，因此，学位授权审核总体上仍然是单一的行政权力属性。

　　事实上，高校学位审核虽然具有程序价值，但绝非仅是附属于学位授权的程序事项，作为一种学术判断权，学位审核的独立价值体现在其最终是否作出学位授权决定，是一种区分于行政权力的学术判断权。

　　改革之前，教育行政部门垄断了作为学术判断权的学位审核权和作为行政权力的学位授权决定权。从实践来看，虽然国务院学位委员会将学位审核的具体评议和审核工作交由学科评议组完成，而学科评议组是国务院学位委员会领导下的学术评价组织，表面上看似实现了学位审核和学位授权在教育行政机关内部的分离。但是，“在学位授权审核运行中，行政权通过分配指标、控制评审程序、提前公布评审政策、选择学术评审专家等方面影响学位授权审核结果”[9]。由此，学术判断权与行政权力杂糅在一起并臣服于行政权力，“学术评判制度与行政管理制度交叉混同”[10]，学术判断权被行政化了。这种权力集中的模式产生了诸多弊端，不仅衍生了各种权力寻租行为，而且由国家行政权力自上而下地决定是否作出最终授权决定，也很难保证高校学位对社会的回应性。

　　正是因为认识到“学术是学位的内在规定性，是学位的核心，学位授权审核主要是对学术水平的判断和审核，是学术方面的事务，应由学术组织运用学术权力进行判断”11]。根据高等教育放管服改革的要求，《高校授权自主审核意见》将学位审核与学位授权决定、学术判断权与学位行政权作出了明确区分，并将作为学术判断权的学位审核权下放给20所高校自主行使，实现了学位授权审核从传统“集中制”向“分离制”的转变。